Місія (не)можлива? Як держава змінює соціальну політику для захисту найвразливіших під час війни

Аналіз у цій статті заснований на даних Індексу реформ, а саме оцінках реформ, запроваджених з лютого 2022 року по червень 2023 року у сфері соціального захисту, яка включає пенсійне забезпечення, ринок праці та допомогу безробітним, соціальні виплати для вразливих категорій населення, соціальні послуги. Ми також розглянули нормативні акти, які не увійшли до Індексу реформ через свою тимчасовість чи меншу впливовість. Більшість змін соціальної політики мали на меті адаптувати соціальну політику держави до нових воєнних реалій, переосмислити вразливі категорій населення та врахувати значну кількість вимушено переміщених осіб (ВПО) та біженців. Проте відбулись і довгоочікувані важливі зрушення. Так, Україна нарешті впроваджує Єдину інформаційну систему соціальної сфери (ЄІССС), яка об’єднує всі ділові процеси в соціальній сфері. Це забезпечить кращий контроль виплат і полегшить отримання різних видів соціальної підтримки громадянами. ЄІССС також передбачає обмін інформацією між органами влади, такими як Міністерство соціальної політики, Пенсійний фонд, Міністерство юстиції, Міністерство цифрової трансформації України, Державна податкова служба, щоб забезпечити надання необхідної допомоги громадянам. Розширення цифровізації соціальної сфери полегшує доступ до неї, коли дотримати довідку чи подати заяву на соціальну допомогу можна у своєму телефоні. Поки це працює лише для окремих послуг, проте їхній перелік розширюється.

З початку повномасштабної війни держава запровадила нові види соціальних допомог для військових. Мова про додаткові виплати для бійців, можливості лікування та реабілітації в Україні та за кордоном, а також пільгові програми кредитування на придбання житла. Виплати. Один із найперших видів виплат, які уряд запровадив на початку повномасштабної війни, — надбавки для військових Сил Спеціальних Операцій ЗСУ. Вони розповсюджуються на всі військові посади, окрім військовослужбовців строкової служби, та становлять від 6,2 до 12,4 тис. грн (тобто 50-100% від п’ятикратного розміру прожиткового мінімуму станом на 1 січня 2022 року) залежно від посади, яку обіймає військовий. З 28 лютого 2022 року уряд також запровадив надбавки для військовослужбовців ЗСУ, Служби безпеки, розвідки, прикордонної служби та інших відомств. Спершу порядок передбачав дві додаткові виплати: для військових, які виконували бойові завдання та воювали на фронті, — до 100 тис. грн у розрахунку на місяць залежно від часу залученості до виконання таких завдань та 30 тис. грн — для інших військових. Вже у березні 2022р. виплати розширили на строковиків та військових Державної кримінальної виконавчої служби, згодом — на військових, які перебували на лікуванні, полонених, окрім тих, хто здався в полон добровільно, та загиблих внаслідок поранень. Перша значна зміна у цих доплатах відбулася 25 січня 2023 року. Міноборони затвердило наказ про скасування з 1 лютого фіксованої виплати у 30 тис. грн для військовослужбовців у тилу (зокрема співробітників МВС, строковиків, курсантів, офіцерів штабів тощо). Цю виплату залишили лише для військових, які перебувають на фронті, навіть якщо вони не беруть безпосередньої участі у бойових діях. Бойові виплати у 100 тис. грн залишилися без змін — для військових, які виконують бойові завдання на фронті, сімей полонених, зниклих безвісти та загиблих. Міністерство оборони пояснило це необхідністю оптимізації видатків держбюджету. Натомість уряд збільшив розмір мінімального щомісячного грошового забезпечення військових: тепер воно становить від 17 тис. (для ДСНС та поліції) та від 20,1 тис. (для ЗСУ, Нацгвардії та Держприкордонслужби). Однак, рішення скоротити виплати викликало обурення частини суспільства. Тому народні депутати розробили і ухвалили закон із поправкою, яка уможливлює повернення надбавки військовим коштом скорочення зарплат для держслужбовців та менеджменту держпідприємств (хоча навіть цих коштів буде недостатньо, аби забезпечити усіх військових такими виплатами). Цей крок розкритикували як в уряді, так і у представництві МВФ в Україні через ризик збільшення дефіциту бюджету та необхідність пошуку додаткових джерел фінансування, зокрема, шляхом податкових заходів та запозичень (які в попередньому році надходили із затримками). Постанова про порядок додаткових виплат військовослужбовцям передбачає також одноразову виплату сім’ям загиблих захисників України у розмірі 15 млн грн. Ця сума ділиться частинами на всіх членів сім’ї, які мають на неї право. Перші місяці її виплачували єдиноразово, а зараз виплати розділені: перша – 20% від суми, а решта виплачується частинами впродовж 40 місяців. Кабмін також передбачив одноразову грошову допомогу для сімей загиблих волонтерів, які допомагали ЗСУ чи іншим силовим органам з початку великої війни, а також волонтерам, які отримали інвалідність внаслідок поранення під час такої допомоги. Виплата сім’ям загиблих волонтерів становить п’ятсот прожиткових мінімумів для працездатних осіб, а для волонтерів, які отримали інвалідність, — від 150 до 250 прожиткових мінімумів для працездатних осіб. Лікування та реабілітація. У квітні минулого року Кабмін затвердив порядок направлення поранених під час бойових дій військових та силовиків на лікування за кордон. Відповідно до нього, направлення українських захисників на лікування за кордон ініціюють заклади охорони здоров’я, якщо підтверджена готовність конкретної країни ЄС прийняти пораненого на безоплатне лікування. Крім того, Кабмін затвердив державний типовий план реабілітації осіб з обмеженнями повсякденного функціонування, порядок забезпечення таких осіб засобами для реабілітації, а також положення про індивідуальний план реабілітації, порядок його фінансування та реалізації. Також уряд затвердив порядок, відповідно до якого військових, поліцейських та рятувальників безоплатно обслуговуватимуть у медичних закладах МВС та Міноборони. Пільгові кредити на купівлю житла. На початку серпня 2022 р. уряд затвердив умови надання пільгових кредитів на придбання житла «єОселя». Пільгову іпотеку за цією програмою можна отримати під 3% річних з виплатами до двадцяти років і мінімальним початковим внеском 20%. Оформити іпотеку можна через Дію. Серед інших категорій громадян, на оформлення такого кредиту мають право ветерани війни та члени їхніх сімей, учасники бойових дій, а також особи з інвалідністю внаслідок війни. Оформити такий кредит можуть також члени сімей загиблих захисників України, крім тих, які вже отримали одноразову виплату 15 млн грн. За інформацією Мінекономіки, програма почала працювати з жовтня минулого року. За цей час нею скористалися 782 військовослужбовці та силовики. Хоча загалом підтримка військових суттєва, вони та їхні родини все одно залишаються одними з найбільш вразливих груп і потребують не лише грошових виплат, але і юридичної, психологічної підтримки, а також соціального супроводу. При цьому кожен випадок — індивідуальний, і в кожному з них необхідно враховувати фактичні потреби військового чи його родини. Однак законодавство, яке регулює надання такої підтримки, відсутнє або не виконується належним чином через брак фахівців, а тому потребує комплексного оновлення. Недостатньо надати право на допомогу, потрібні зусилля, щоб ця допомога (часто дуже необхідна) насправді була надана.

У 2022 році ВВП України упав майже на 30%, а річна інфляція у грудні сягнула 26%. В таких умовах виплата всіх соціальних допомог та пенсій виглядає як «місія неможлива». Втім, і в 2022, і в 2023 році уряд забезпечив індексацію пенсій. Це надзвичайно важливий крок для захисту людей похилого віку від знецінення їхніх доходів. Крім того, уряд провів індексацію пенсій держслужбовців, помічників народних депутатів, науковців. Це ще один щедрий крок у напрямку збільшення пенсійних виплат. Проте він суперечить попереднім намаганням уряду зменшити кількість спеціальних пенсій, які додатково фінансуються з державного бюджету. Також повернули можливість дострокового виходу на пенсію за півтора року до настання пенсійного віку за наявності достатнього стажу, яку скасували ще наприкінці 2014 року. Враховуючи рівень безробіття, спричиненого війною, ця норма була важливою для фінансової підтримки людей передпенсійного віку, яким найважче знайти роботу. Проте після закінчення воєнного стану її варто скасувати. Цікавою зміною було затвердження Типового договору про добровільну сплату страхових внесків на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування Можливість добровільно сплачувати страхові внески для отримання відповідного страхового стажу існувала і раніше — навіть безробітна людина може добровільно сплачувати страхові внески і таким чином забезпечити собі державну пенсію. Тепер же процедуру значно спростили, адже договір про добровільну сплату страхових внесків (далі — договір) можна укласти в електронній формі через Портал Дія, мобільний додаток Дія або на вебпорталі е-послуг Пенсійного фонду. Це зручна норма для тих, хто не працює постійно в Україні, працює неофіційно або працевлаштований, наприклад, як фрілансер. Звісно, за умови, що солідарна пенсійна система працюватиме в тому вигляді, у якому вона зараз є. З січня 2023 року Пенсійному фонду передали функції Фонду соціального страхування, оскільки ПФУ має вищу адміністративну спроможність здійснювати виплати. Щоб забезпечити виплати субсидій тим, хто змінив місце проживання протягом другої половини 2022 року, їх адміністрування також поетапно передали Пенсійному фонду України.

Зміни державної політики на ринку праці виглядали більш хаотично. Уряд змінив правила отримання допомоги з безробіття, розширив поняття «допомоги з часткового безробіття». Отримати офіційний статус безробітного можна через Дію. Для ВПО за відсутності документів використовуються дані реєстрів: Державного реєстру фізичних осіб-платників податків, Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Державного реєстру загальнообов’язкового державного соціального страхування, інформаційної системі Державної міграційної служби України та Міністерства внутрішніх справ України, Єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо переміщених осіб, податкової звітності за останній звітний період чи за IV квартал 2021 року або річної звітності за 2021 рік. Водночас розмір максимальної допомоги з безробіття зменшили до однієї мінімальної заробітної плати, а термін надання виплат обмежили 90 днями. Уряд також послабив вимоги до підходящої роботи: Державна служба зайнятості може запропонувати безробітним роботу, яка не відповідає їхній попередній кваліфікації або не забезпечує такого ж рівня якості життя, як раніше. Деякі заходи сприяння зайнятості вразливих груп населення — наприклад, компенсація ЄСВ для вразливих груп населення — були скасовані під час війни. Натомість було запроваджено субсидування працевлаштування для ВПО. Зменшення розміру і тривалості виплат, необхідність реєструватися у військкоматі одночасно з реєстрацією у Центрі зайнятості та зниження перспективи знайти гарну роботу через скорочення ринку праці призвели до того, що кількість людей, які звернулися до Державної служби зайнятості, зменшилася з 1.2 млн. осіб у 2021 до 868 тис. осіб у 2022 році, незважаючи на надзвичайно високий оціночний рівень безробіття (за даними Мінекономіки – 2,6 млн осіб на початок 2023 року, за даними НБУ 2,9 млн осіб у 4 кварталі 2022). Більше про ринок праці можна прочитати у статті Вокс Україна «Скоріше живий? Що сталося з ринком праці після 24 лютого». Серед заходів політики на ринку праці є також рішення для адаптації осіб після військової служби, поранень, звільнення з полону. Зокрема йдеться про можливості перенавчання шляхом отримання ваучерів на перенавчання для захисників та захисниць України, поранених та людей з інвалідністю. Ці кроки є намаганням вписати нові вразливі категорії суспільства в заходи політики, які існували давно, однак слабко функціонували. Наприклад, у 2021 році було видано всього 396 таких ваучерів. А колишні полонені та члени їхніх сімей отримали пільги для здобуття профтехосвіти, навчання в коледжах і закладах вищої освіти.

Зміни соціального захисту дітей були перш за все зосереджені на страшних реаліях війни. Зокрема, створена можливість тимчасового влаштування до дитячого будинку сімейного типу дітей, які залишилися без батьківського піклування, запроваджено низку заходів для посилення захисту дітей, позбавлених батьківського піклування, які перебувають на окупованій території, території активних бойових дій або переміщені за кордон, враховано нові підстави для надання дитині статусу дитини, позбавленої батьківського піклування. Велику суспільну увагу отримало запровадження обов’язкової евакуації дітей (постанова КМУ 940 від 23.08.2022).

У березні 2022 року було вирішено, що виплата державної соціальної допомоги, яку було призначено до воєнного стану, продовжиться на його період та ще місяць після його припинення чи скасування. Це стосується допомоги малозабезпеченим сім’ям, допомоги на дітей одиноким матерям, опікунам та піклувальникам, державної соціальної допомоги особам з інвалідністю з дитинства та дітям з інвалідністю, особам, які не мають права на пенсію, та особам з інвалідністю. В грудні 2022 року такий порядок залишили лише для тих осіб, які проживають у громадах, де ведуться бойові дії або які тимчасово окуповані. Всім іншим «автоматично» допомога продовжувалася лише до 31 грудня 2022 р. Уряд також ініціював низку виплат для підтримки ВПО «єПідтримка». Першою з початку повномасштабного вторгнення стала разова підтримка працівників (окрім працівників бюджетних установ) та ФОПів. Допомогу в обсязі 6,5 тис. грн отримали майже 4 млн українців (постанова КМУ 199 5/03/2022). Послуга «єПідтримка» працювала у Чернігівській, Сумській, Харківській, Херсонській, Миколаївській, Запорізькій, Донецькій, Луганській, Житомирській, Одеській, Волинській, Дніпропетровській, Київській областях та в м. Київ. Про підтримку внутрішньо переміщених осіб на початку війни детально у статті «Підтримка внутрішньо переміщених осіб: поточний стан та що робити далі?» Виплати для ВПО (2000 грн для дорослого, 3000 грн для людей з інвалідністю та дітей) можуть отримати люди, які вимушено покинули домівки, але перебувають в Україні. Оформити заявку можна через Дію або у ЦНАПі, органі соцзахисту населення або у представника місцевої влади. На початку війни виплати могли отримати всі ВПО з областей, для яких працювала «єПідтримка», перерахованих вище. З травня 2022 отримувати допомогу можуть лише мешканці тих ОТГ, у яких відбувалися бойові дії або які були окуповані (Постанови кабінету міністрів 457 16.04.2022 та 332 07 29.04.2022, перелік ОТГ, та перелік від грудня 2022р.). Крім того для підтримки внутрішньо переміщених осіб запровадили компенсації витрат на їхнє тимчасове розміщення – близько 450 грн на особу (900 грн. з жовтня 2022 по березень 2023). Отримати компенсацію можуть ті власники житла, хто безкоштовно дав прихисток ВПО. До допомоги біженцям, зокрема на оплату витрат на проживання, долучилося Товариство Червоного Хреста України. Зі створенням інформаційно-аналітичної системи «Прихисток» надання компенсації за тимчасове розміщення ВПО було цифровізовано і централізовано (Постанова КМУ 977 від 30.08.2022), що зробило цю допомогу більш ефективною. Міжнародні організації (ООН та ЮНІСЕФ, Червоний Хрест на інші) запровадили додаткову допомогу ВПО та іншим вразливим групам населення (малозабезпечені, сім’ї з трьома дітьми до 18 років, люди з інвалідністю, одинокі матері тощо). Перелік тих, хто має право на допомогу, оновлюється відповідно до обставин. Наприклад, нещодавно до нього включили постраждалих від затоплення після підриву Каховської ГЕС. Розмір допомоги становить 2200 грн на кожного члена сім’ї протягом 3 місяців (кількість може бути обмежена 3-5 членами сім’ї, для різних допомог умови можуть відрізнятися). Отримати допомогу можна лише один раз. Кількість допомог обмежена обсягом призначеного на них фінансування, тому організації практикували впровадження пріоритетних груп, тобто допомога надавалась не всім, хто підпадав під критерії. 21 грудня 2022 року Мінрегіон повідомило, що допомогу від різних агенцій ООН та інших гуманітарних організацій отримали 4,3 млн. осіб, а загальна сума перевищила 1 млрд доларів США. Поступово уряд посилює контроль за наданою державною допомогою. Зокрема, уряд затвердив методику верифікації тимчасової державної допомоги дітям, батьки яких ухиляються від сплати аліментів, не мають можливості утримувати дитину або місце проживання їх невідоме; державної соціальної допомоги особам з інвалідністю з дитинства та дітям з інвалідністю; компенсації послуги «муніципальна няня». Затвердили також методику верифікації пенсійних виплат. Зміни мають поліпшити контроль за виплатами завдяки використанню інформації з різних державних реєстрів, що надасть змогу краще контролювати державні виплати.

В Україні є 43 затверджені соціальні послуги (соціальний супровід, догляд вдома, соціальна реабілітація, посередництво тощо). З січня 2021 року надання соціальних послуг населенню передано з центрального рівня на місцевий. Через децентралізований характер надання соціальних послуг громади самі вирішують, які послуги надавати та в якому обсязі. Отже, контролювати якість та оцінювати наданий обсяг послуг складно. Під час війни зміни політики у сфері надання соціальних послуг були спрямовані на врахування воєнного стану, ситуацій, коли можуть бути втрачені дані реєстрів або документи, щоб люди могли продовжувати отримувати соціальні послуги, незважаючи на зміну місця проживання, а надавачі послуги могли отримати компенсацію за надану послугу. Запроваджена можливість екстреного надання кризових соціальних послуг протягом одного дня лише на підставі заяви. Спрощено вимоги до надавачів соціальних послуг на час воєнного або надзвичайного стану – допускається залучення до надання послуг працівників і волонтерів, які не мають документів, що підтверджують їхній фаховий рівень. Органи місцевого самоврядування мають право самостійно визначати особливості організації та надання соціальних послуг в умовах воєнного стану. Наразі зусилля уряду спрямовані на підвищення якості та обсягів соціальних послуг, а також зміни підходу до надання соціальних послуг. Соціальна допомога – це не лише грошові виплати. Метою допомоги має бути подолання складних життєвих обставин. Для цього потрібен комплексний підхід, коли соціальний працівник визначає, якої допомоги потребує людина, а далі за необхідності задіюються різні служби та заклади, наприклад, служби соціального захисту, заклади освіти, служба зайнятості, центри юридичної допомоги тощо. На даний момент інтегроване надання соціальних послуг у територіальних громадах в Україні практично відсутнє. У майбутньому потреба в соціальній підтримці зростатиме, а коштів у держави обмаль, адже значні руйнування потребують грошей на відновлення, а знищені підприємства на сході і півдні більше не можуть платити податки. Отже, треба знаходити більш ефективні методи підтримки. Один із першочергових напрямів роботи — запровадження єдиного реєстру отримувачів соціальної допомоги та кращий контроль виплат. Кроки у цьому напрямі вже відбуваються завдяки створенню Єдиної інформаційної системи соціальної сфери, але процес іще триває. Інтегрований підхід до надання соціальних послуг та їх поєднання з наданням грошової соціальної допомоги має більш ефективно допомагати людям долати складні життєві обставини — інколи для цього потрібні не прямі виплати грошей від держави, а кар’єрне консультування, перенавчання, якісна реабілітація у медичних закладах чи спільноти психологічної підтримки. Для збільшення зайнятості також потрібен інтегрований підхід, що дозволить залучати до робочої сили якомога більшу кількість людей. Вікова, статева та всі інші види дискримінації мають відійти у минуле. Варто пам’ятати, що різні вразливі групи населення потребують різних заходів політики. Наприклад, для залучення до зайнятості людей з інвалідністю потрібні можливості перенавчання, соціального супроводу при працевлаштуванні та можливості безбар’єрного пересування. І все це має існувати не на папері. Враховуючи, що велика частина населення працездатного віку та дітей виїхала з України, збільшення економічної активності населення та надання можливості працювати якомога більшій кількості людей буде дуже важливим для відновлення країни. Кардинальних реформ на ринку праці на даний момент не відбувається. Також невизначеним залишається майбутнє пенсійної системи. Виїзд великої кількості людей з України погіршив і так несприятливий демографічний прогноз. Впровадження обов’язкової накопичувальної системи, незважаючи на прихильників, зустрічає нищівну критику багатьох експертів через відсутність ринку цінних паперів та можливості інвестувати кошти пенсійних фондів. Це замкнене коло не вдалося розірвати протягом двох десятиліть, а тепер ситуація ще більше ускладнилася. У найближчому майбутньому Україні потрібні ефективні методи соціальної підтримки, які базуватимуться на реальних даних і потребах вразливих груп: матеріальна допомога для найвразливіших соціальних груп, заходи з фізичної та психологічної реабілітації тощо. Для збільшення зайнятості та стабільності пенсійної системи потрібні реформи на ринку праці. Ці зміни необхідні для відновлення України та потребують усвідомлення та підтримки з боку держави, громадськості та бізнесу. Ольга Ніколаєва,дослідник, Київська школа економіки Єлизавета Доронцева,аналітикиня «Вокс Україна»