Повоєнні інституційні зміни, які потрібні Україні

Невдовзі після початку російського вторгнення в Україну 24 лютого 2022 року CEPR опублікував пропозицію щодо «Плану Маршалла» для відновлення України (Becker et al. 2022). Кілька місяців потому було опубліковано більш детальний і комплексний план відбудови України (Городніченко та ін. 2022), у якому ми написали розділ про необхідні реформи врядування в післявоєнній Україні. У цій колонці ми представляємо деякі з основних ідей. Революція Гідності 2014 року засвідчила бажання значної частини українського суспільства рішуче порвати з пережитками радянського минулого країни та перетворити її на процвітаючу демократію та члена ЄС. У період з 2014 по 2021 роки було проведено багато реформ, деякі з яких були дуже успішними (децентралізація, фіскальна дисципліна та бюджетний процес, макроекономічна стабільність, банківський сектор, державні закупівлі, поліція, реформа армії, земельний ринок), інші менш успішними, зокрема боротьба з корупцією та владою олігархів (ще існує багато монополій, а судова реформа досі не відбулася). Вторгнення Росії 24 лютого повністю змінило ситуацію – те, що здавалося малоймовірним до війни, тепер цлком досяжне. Зараз Україна є кандидатом на вступ до ЄС. Ті, хто боровся за справді демократичну Україну, тепер бачать шанс на ще більш радикальні реформи врядування. Період одразу після війни зазвичай є критичним моментом для довгострокового майбутнього країни. Створені в цей час інституції будуть доволі тривалими. Тому Україна має прагнути стати повноцінною ліберальною демократією з усіма інституційними запобіжниками щойно російські загарбники будуть переможені. До цього треба готуватися поки триває війна. Досягти цієї мети нелегко. Під час війни всі ресурси мобілізуються задля досягнення єдиної мети – військової перемоги. Натомість відбудова включатиме багато цілей розпорошених у часі та просторі, але під час неї зберігатиметься потреба у швидких рішеннях, особливо щодо відбудови фізичної інфраструктури. Як можна збалансувати потребу у швидкості відбудови з необхідністю встановлення повноцінної демократії, сумісної з членством в ЄС? Досвід після Другої світової війни дає певні підказки. Цього можна досягнути за допомогою взаємодії між Українською агенцією з реконструкції та європейської інтеграції України (Ukrainian Reconstruction and European Integration Agency – UREIA) (Беккер та ін. 2022) та українським урядом і суспільством, визнаючи, що Україна має бути відповідальною за відбудову. UREIA має відповідати не лише за розподіл ресурсів міжнародної допомоги, а й за процес інтеграції України до ЄС. UREIA повинна бути підзвітною, але також мати операційну автономію, щоб працювати швидко та ефективно. UREIA має регулярно моніторити прогрес України, не лише перевіряючи факт виконання проектів, але й оцінюючи їхню якість. Вона має приходити на допомогу, коли демократичне ухвалення рішень в Україні ризикує зайти в глухий кут. Якими ж тоді мають бути пріоритети інституційнійної відбудови України?

Абсолютним пріоритетом має стати судова реформа. Україна не може стати повноцінною демократією без верховенства права та добре функціонуючої судової системи. У судовій реформі є багато складнощів: навчання суддів потребує часу та коштує дорого, до того ж, навчання мають здійснювати повністю некорумповані фахівці, яких в Україні надто мало. Це були важливі проблеми протягом помайданних років, але війна створила умови для успішної судової реформи. По-перше, буде значно більше міжнародної правової допомоги через UREIA. Війна принесла стільки руйнувань, що за повне запровадження верховенства права можна заплатити трохи більше. Крім того, багато важливих судових рішень необхідно буде ухвалити відразу після війни: 1. Покарання колабораціоністів спеціальними трибуналами має бути швидким, але з дотриманням основних принципів справедливого правосуддя. За зразок можна взяти суди у Західній Європі після Другої світової війни. 2. Діяльність UREIA потребуватиме залучення української юстиції (виконання рішень і контрактів, розгляд спорів). 3. Верховенство права є головною умовою уникнення «неліберальної демократії». Суспільні очікування верховенства права будуть основою для його належного функціонування. Реконструкція судового апарату України має відбуватися «згори» за допомогою міжнародних експертів. Тут корисним є приклад Вищого антикорупційного суду України, оскільки міжнародні експерти допомагають відбирати компетентних і некорумпованих суддів. Надивовижу, під час війни було зроблено багато важливої роботи щодо судової реформи. Ми віримо і сподіваємося, що ця робота триватиме, незважаючи на значний опір. Війна та повоєнний період — ідеальний час для послаблення та подолання цього опору.

Незважаючи на значні зусилля українського громадянського суспільства, олігархи зберегли сильну політичну та економічну владу після Євромайдану. Війна це повністю змінила. Олігархи втратили багато активів, зруйнованих війною, а також втратили свій політичний вплив. Уряд розпочав реформу деолігархізації приблизно за рік до війни. Ця робота триває й під час війни, зокрема впроваджуються законодавчі зміни та санкції проти проросійських олігархів, таких як Медведчук. Влада олігархів, особливо тих, хто має менше зв’язків з Росією, може знову зміцнитися, коли Росія зазнає поразки. Зокрема, існує ризи, що після виборів нового парламенту олігархи спробують “купити” частину нових депутатів. Щоб запобігти поверненню олігархів, важливо посилити антиолігархічні закони, проголосовані в 2021 році, і, що найважливіше, забезпечити неухильне виконання законів за допомогою реформованої судової системи. Для досягнення цієї мети важливі ще два компоненти політики, що доповнюють один одного. По-перше, це впровадження жорсткої та ефективної конкурентної політики. Треба розділити конгломерати, посилити повноваження АМКУ. Важливим важелем тут будуть умови донорів. По-друге, реформа партійних фінансів має вирішальне значення, щоб запобігти використанню олігархами своїх грошей для купівлі політичного впливу.

Захоплення ЗМІ олігархами та мільярдерами було загрозою для демократії в останні десятиліття. Це глобальна проблема, а отже, актуальна і для України. Зрозуміло, що в епоху Інтернету неможливо повернутися до державної власності на ЗМІ чи обмеженої кількості ЗМІ. Конкурентної політики недостатньо для вирішення проблеми, оскільки інформація є суспільним благом. Кілька дуже хороших ідей щодо реформування засобів масової інформації були сформульовані, наприклад, Джулією Кейдж та співавторами: надання більшої влади журналістам (зокрема щодо захисту свободи слова та право вето на поглинання) у медіакомпаніях; прозорість щодо реальних власників медіакомпаній; та надання громадянам медіа-ваучерів, що фінансуються державою, для більшого залучення громадян до медіаринку (Cagé 2016, Cagé et al. 2019, Cagé and Huet 2021).

Перетворення України на стабільну демократію потребуватиме посилення розподілу влади між виконавчою та законодавчою гілками влади. Не варто збільшувати повноваження президента. Існує потреба у зміцненні української партійної системи та зміцненні партійної дисципліни для посилення законодавчої влади. Реформу державної служби необхідно продовжувати шляхом покращення цифровізації, професіоналізації та прозорості – так, як це було останніми роками. Потрібно продовжувати рух до децентралізації. Органи місцевого самоврядування повинні мати можливість не лише збирати власні податки, а й залучати кошти від донорів, безпосередньо (без залучення центрального уряду) подавати проекти до UREIA (навпаки, Агенція має допомагати місцевим органам влади та заохочувати їх подавати власні проекти з відбудови). Підсумовуючи, жахлива війна, розв’язана Росією Україні, принесла величезні руйнування, смерть і спустошення. Героїчний опір українського народу – це боротьба за захист усіх демократій. Після перемоги Україна заслуговує отримати всю необхідну допомогу не лише для відновлення економіки, але й для відновлення своїх інституцій, щоб перетворити країну на процвітаючу та стабільну демократичну частину ЄС, здійснюючи мрії всіх тих, хто боровся (і загинув) за цю мету. Статтю було вперше опубліковано CEPR Автори Тимофій Милованов,співзасновник VoxUkraine, почесний президент Київської школи економіки Жерар Ролан,професор у E. Morris Cox та UC Berkeley Джерело: voxukraine.org